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市政公用事業(yè)改革的思考與建議
文章作者：管理員 更新時間：2016/11/21 9:17:36
2003年以來，市政公用事業(yè)改革在摸索中走過6年多，一系列深層次的問題不斷爆發(fā)
，引起政府、行業(yè)和企業(yè)對于改革方向的思考和爭論。同時，因為水價的關聯(lián)
，又進一步引起了來自公眾和媒體的非專業(yè)性關注，一時市政公用事業(yè)改革風雨滿樓
，到了何去何從的路口
。
2009年年初，國務院2009年26號文件轉發(fā)國家發(fā)改委的意見
，在深化壟斷行業(yè)改革
，拓寬民間投資的領域和渠道章節(jié)中要求，加快研究鼓勵民間資本進入市政公用設施等重要領域的相關政策
，帶動社會投資；要求加快推進市政公用事業(yè)改革
，擴大城市供水供熱供氣
、污水處理、垃圾處理等特許經(jīng)營范圍
。
但是
，這兩項要求，并沒有很好地統(tǒng)一來自行業(yè)和社會的爭論
。在有關部門的要求下
，本文結合長期的研究和調(diào)研，針對性地提出有關思考和建議
。
一
、 市政公用事業(yè)改革的主要背景
2002年，原建設部出臺《促進市政公用事業(yè)市場化改革的意見》，拉開了包括城市水業(yè)在內(nèi)的市政環(huán)境公用事業(yè)市場化改革以及制度創(chuàng)新的序幕
，2004年5月1日
，我國第一部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的部門規(guī)章——《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》由原建設部頒布并實施，為我國市政環(huán)境公用事業(yè)市場化改革的法制化建設打下基礎
。
該《辦法》明確了特許經(jīng)營有關各方的權利
、責任以及市場準入和退出、招標投標
、中期評估
、監(jiān)督檢查、臨時接管
、公眾參與等一系列制度
。對包括城市供水、供氣、供熱
、公共交通、污水處理
、垃圾處理等在內(nèi)的市政環(huán)境公用事業(yè)實行特許經(jīng)營
。
隨后，各地政府積極推進特許經(jīng)營管理制度的建設
，據(jù)中國水網(wǎng)統(tǒng)計
，截至2008年9月，共有7個地方政府完成了地方立法
，施行了《地方公用事業(yè)/基礎設施特許經(jīng)營條例》
，據(jù)中國水網(wǎng)不完全統(tǒng)計，有22個地方政府制定了《地方公用事業(yè)/基礎設施特許經(jīng)營管理辦法》
，5個地方政府制定了《地方公用事業(yè)/基礎設施特許經(jīng)營管理規(guī)定》
。
2005年原建設部進一步出臺了《關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，開始重視并規(guī)范市政環(huán)境公用事業(yè)的監(jiān)管
，為環(huán)境公用事業(yè)進入市場機制的制度化建設提供了保障
。
近七年來，我國以特許經(jīng)營制度為核心的環(huán)境公用事業(yè)改革
，極大地提高了行業(yè)的服務效率和質量
。傳統(tǒng)的市政環(huán)境公用事業(yè)服務體系被打破，各種社會資本主體得到迅速發(fā)展
。主要體現(xiàn)在以下幾個方面
。
1、打破了壟斷經(jīng)營
運營模式從以政府為主導的事業(yè)單位壟斷經(jīng)營向以市場為主導的企業(yè)化專業(yè)運營轉變
。2002年以前
，我國環(huán)境公用事業(yè)幾乎全部由政府下屬的事業(yè)單位或者政企不分的傳統(tǒng)國有企業(yè)負責經(jīng)營。經(jīng)過近七年的市場化改革，各種類型的社會企業(yè)的市場占有率得到迅速提升
，以水務為例
，供水行業(yè)的社會企業(yè)市場占有率已逾20%（其中外資水務企業(yè)的市場占有率10%左右），污水處理行業(yè)的社會企業(yè)市場占有率達到70%左右
。一定程度地打破了壟斷經(jīng)營局面
。
2、多元投資格局形成
市場化改革以來
，各種社會資本大量進入到我國城市水務和垃圾處理等領域
，給市政公用設施行業(yè)注入了雄厚的資金，投資主體由單一的財政投資主體向多元化的社會投資主體轉變
。2002年至2007年五年間的環(huán)境基礎設施投資是1998年至2002年五年間投資的2.2倍
。以水務行業(yè)為例，2002年全國水務投資為198億元
，2007年增長到835億元
，是2002年的4.2倍。1998年至2002年全國水務投資年均增長率為3%
，2002年至2007年的年均增長率激增至26%
。
3、市政公用事業(yè)服務能力迅速增強
隨著市場化改革的推進
，環(huán)境公用行業(yè)的生產(chǎn)運營能力不斷增強
，服務覆蓋率持續(xù)上升。以水務行業(yè)為例
，2008年全國的供水生產(chǎn)能力為2.8億立方米/日
，較2002年增長了19%。2002年至2007年
，城市供水服務人口由2.7億人增長到3.4億人
，城市供水服務覆蓋率由78%上升到94%。污染治理能力也逐步增強
，城市污水處理率由2002年的40%上升到2007年的63%
，城市生活垃圾無害化處理率由2002年的54%上升到2007年的62%。
4
、服務水平和質量得到一定提高
市場化改革之前，公用行業(yè)因其人員臃腫
、管理落后
、效率低下導致服務水平落后。社會企業(yè)進入之后
，除了帶來行業(yè)發(fā)展需要的資金以外
，傳統(tǒng)市政公用事業(yè)管理的低效問題得以暴露，有利于行業(yè)服務效率的提高。市場化改革后
，在政府和公眾的監(jiān)督的促進之下
，企業(yè)升級完善“客戶服務系統(tǒng)”，建立和完善相應的各項規(guī)章制度
，理順客服業(yè)務處理流程
，以提供更加高效、快捷的服務，提高客戶滿意度。很多企業(yè)已經(jīng)獲得ISO9002國際管理體系認證。有些企業(yè)還創(chuàng)造性地建立起“一站式”客戶服務營業(yè)大廳，并設立24小時熱線，對用戶咨詢進行回復，同時，加強管網(wǎng)更新和擴建以降低漏損率，采取分區(qū)測漏的辦法以降低產(chǎn)銷差，建立GIS系統(tǒng)以增設管網(wǎng)水質監(jiān)測點等。
5
、市政公共服務產(chǎn)業(yè)主體逐漸發(fā)育我國市政公用事業(yè)市場化改革確立了市場機制，促進了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展
。同時也使企業(yè)得到迅速的壯大
，形成了一大批規(guī)模龐大、實力雄厚
、技術先進
、產(chǎn)業(yè)鏈完備的企業(yè)，個別企業(yè)的總資產(chǎn)超過100億
、年產(chǎn)值已接近30億元
。以涉及污水處理、垃圾處理和供水服務的環(huán)境產(chǎn)業(yè)為例
，其產(chǎn)值從1998年的 395億元增加到2008年的 4800億元
，增長了12倍；就業(yè)人數(shù)從2002年的＃萬人增加到2008年的2500萬人
；企業(yè)數(shù)從1998年的 7千余家增長到2008年的3萬多家
。
6、改革促進了政府在市政公用事業(yè)中公共服務職能的加強
我國市政公用事業(yè)進行市場化改革
，意味著傳統(tǒng)的政府壟斷局面被打破
。社會資本進入環(huán)境服務領域，促使政府從具體的具體服務提供者逐步轉變?yōu)榉盏牟少徴吆头召|量的監(jiān)管者
。政府角色的轉變
，促進了市政公用事業(yè)作為政府公共服務職能的形成和強化
。在促進行業(yè)管理的系統(tǒng)化和透明化、促進行業(yè)信息公開制度的建設的同時
；有的合作是廠網(wǎng)分離，如成都六廠等。
，也對政府管理能力提出更高的要求，推動政府加強自身管理能力。
？诘瘸鞘?div id="d48novz" class="flower left">二
、 市政公用行業(yè)經(jīng)營的主要格局通過幾年的改革
，在具體的經(jīng)營層面已經(jīng)形成了產(chǎn)權與經(jīng)營權相對一致的多元化格局，以水業(yè)為例包括：1
、 國資背景企業(yè)的控股或參股經(jīng)營國資背景的企業(yè)集團
、上市公司以股權收購、合資、資產(chǎn)并入等形式參與供水行業(yè)的改革和發(fā)展，如有首創(chuàng)股份、北控水務、創(chuàng)業(yè)環(huán)保、南海股份、深圳水務、中國水務等企業(yè)，這些企業(yè)部分參與供水企業(yè)的改制；另外，有少量非國有上市公司，也參與供水企業(yè)的改制。這些企業(yè)集團和上市公司一般在企業(yè)整體層面進行合作，由投資方實際控制，這種合作在安徽馬鞍山、河南焦作、四川自貢、河南許昌、廣西桂港等二線城市較多。2
、 民營專業(yè)公司全資或合資進入民資背景的企業(yè)通過多年的發(fā)展，接通資本市場
，形成了有影響的企業(yè)集團，以獨資和合資形式進入供水經(jīng)營，如桑德環(huán)保、金州環(huán)境、金信安、國楨環(huán)保等。項目包括湖北宜昌、江蘇泰州、廣東清源等。污水的經(jīng)營以水廠為主體，供水的經(jīng)營以自來水公司為主體，部分也限于水廠。3
、 外國資本的合資經(jīng)營引進外商直接投資，參與國有供水企業(yè)的改革和發(fā)展
。有的合作是在供水企業(yè)整體層面，外資參股或控股，但大多數(shù)是由外商實際控制企業(yè)的經(jīng)營權，包括人事、財務、采購權，如浦東、蘭州、?div id="d48novz" class="flower left">據(jù)中國水網(wǎng)的統(tǒng)計
，截至2007年底，供水市場上最活躍的19家社會企業(yè)共簽約供水項目146個（包括水廠單元服務和系統(tǒng)服務項目），項目的供水總能力相當于2007年全國供水總能力的16.5%。其中，11家外資水務企業(yè)簽約94個項目，供水總能力相當于2007年全國供水總能力的9.7%。4、 國有獨資和政府主導的供水集團或水務集團
以中心城市供水企業(yè)為核心
，以國有資產(chǎn)行政劃轉方式（少數(shù)為并購方式）合并周邊區(qū)縣的國有供水企業(yè)，形成一批具有較大規(guī)模和較強實力的城市供水集團，如有北京、杭州、太原、珠海、武漢
、合肥、江陰等地的國有自來水集團
。
有的大型國有供水企業(yè)在進行資產(chǎn)整合的同時
，通過兼并排水
、污水處理單位，組建供排水一體化的城市水務集團
，如有深圳
、沈陽、烏魯木齊
、重慶
、廈門、哈爾濱
、西安等地的國有水務集團
。目前，我國已相繼組建的水務集團近百家
，通過整合資源
、拓寬業(yè)務領域，極大地提高了企業(yè)的綜合實力和業(yè)務發(fā)展能力。
5
、 國內(nèi)非專業(yè)民營資本的合資經(jīng)營引進非專業(yè)的民營資本參與供水行業(yè)的改革和發(fā)展，均在供水企業(yè)整體層面進行合作
，且由民營資本控股、控制。這種合作一般多發(fā)生在縣級城鎮(zhèn)的供水企業(yè)，規(guī)模較小，如湖北省房縣、崇陽縣、河南省羅山縣、吉林省長白縣、廣東省翁源縣、新疆若羌縣等都是這種合作方式。6、 國有供水企業(yè)職工持股
國有傳統(tǒng)供水企業(yè)的經(jīng)營者和職工參與本企業(yè)的改革和發(fā)展
，國有資本參股或完全退出。這種合作大多發(fā)生在二級城市和縣級城鎮(zhèn)的供水企業(yè)，據(jù)中國水協(xié)統(tǒng)計，河南南陽市
、山東省壽光市、云南省臨滄縣
、吉林省鎮(zhèn)賚縣
、新疆烏蘇市等地的供水企業(yè)都是由職工持股的。
三
、 改革出現(xiàn)的主要問題
在取得改革成果的同時
，也面臨著越來越深入的困惑和問題
。由于供水行業(yè)產(chǎn)業(yè)特性及其歷史產(chǎn)權結構的影響，這些困惑和問題在供水行業(yè)的改革過程中表現(xiàn)得更加集中和突出
，2007年的高溢價和2009年社會公眾對水價調(diào)整的質疑成為集中體現(xiàn)
。
1、 部分領域投資不足問題
，造成服務質量保障困難
投資體制的多元化在吸收的大量社會資金的同時，部分地方政府認為摔掉了投資和服務的包袱
，將公共服務設施一賣了之
，在市政公共服務領域回避和逃避公共服務責任，造成必要公共投資缺位和政府監(jiān)管失位
。從市政公用設施的性質上看
，市場機制不能全面覆蓋市政公共服務的全部領域，客觀造成部分市政設施服務責任缺位
，服務設施建設和更新不及時
，投資缺乏，價格壓力大
，服務質量保障困難
。改革后，個別地方服務質量反而下降
。
2
、 服務效率總體仍然偏低
改革的推進從單元服務開始，在所涉及的服務領域和服務范圍上
，沒有科學和有效的規(guī)劃
。大部分行業(yè)人員和機構沒有進入市場機制的有效約束之下（供水行業(yè)社會企業(yè)的進入比例不到30%），相互的攀比利益集團的制約
，使局部市場機制所產(chǎn)生的效率被總體低效和利益集團所吞噬
，市場機制在總體上沒有有效發(fā)揮提高服務和效率的作用。一些具有專業(yè)服務公司進入之后
，受到傳統(tǒng)服務體制的制約
，尤其是價格形成機制的制約，好的服務得不到有效的市場肯定
，因此
，從整體而言，專業(yè)公司所擁有的技術和經(jīng)驗不能有效釋放
，在供水領域尤其突出
。
3、 地方吸引投資政策出現(xiàn)反復
，政府誠信受到質疑
地方政府大部分因為缺乏投資而改革
，在改革效率目標上所占比重很小
。因此出現(xiàn)沒錢找社會資本，政府有錢后對社會資本排斥擠出
。一部分政府受到2007年蘭州
、海口供水資產(chǎn)溢價收購的影響
，引起了政府對公共安全的擔心
，引起了公眾對價格上漲的擔心，改革出現(xiàn)的“國進民退”的趨勢
。
4
、 部分項目改革操作不規(guī)范
市政公用改革以地方為主導展開，受制于地方認識水平的不同
，在大部分項目科學操作的同時
，部分項目存在操作不規(guī)范，暗箱操作
，掩蓋以前的歷史問題
。部分投資人、企業(yè)管理者和利益管理者則存在不正當?shù)睦嫘袨?div id="jpandex" class="focus-wrap mb20 cf">，通過簡單漲價犧牲了公眾利益
。部分公司改革則犧牲員工利益，職工意見大
。
5
、 公眾對單純的價格上漲不接受
市政公用的市場化改革，主要停留在政府與企業(yè)的協(xié)調(diào)
，行業(yè)和政府普遍缺乏與公眾的有效溝通
，公眾對改革的目的、結果缺乏認識
。在社會層面形成了一定的“改革就是漲價”的不當認識
。
6、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約
投資經(jīng)營環(huán)境的不規(guī)范
，使社會企業(yè)投資的收益不能有效保障
，部分出現(xiàn)政府違約。這些市場環(huán)境問題
，也使產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約
。雖然我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)具備良好的發(fā)展基礎，但與發(fā)達國家相比
，總體上還處于產(chǎn)業(yè)化的初級階段
，在產(chǎn)業(yè)規(guī)模，技術創(chuàng)新，市場化
、標準化
、規(guī)范化，競爭力等方面還有較大的差距
。以產(chǎn)業(yè)集中度為例
，目前我國環(huán)保設施的設計、建設和設備提供商眾多
，城市環(huán)保設施運營基本由當?shù)仄笫聵I(yè)單位分散經(jīng)營
，全國約1800多座污水處理廠和700多座垃圾處理場分散在上千個不同運行主體中。而在運營服務業(yè)發(fā)達的法國
，污水和垃圾則主要由三家大型運營企業(yè)負責
。另外，服務業(yè)比重是環(huán)境產(chǎn)業(yè)成熟的標志
，發(fā)達國家一般為50-60%，而我國目前只有20%左右
。
四
、 問題產(chǎn)生的主要原因分析
這些問題的產(chǎn)生是改革深入之后的必然，主要有以下原因
。
1
、 政府投資責任不到位
市政公用事業(yè)是政府公共服務的重要內(nèi)容，國際經(jīng)驗證明
，政府的有效投資不僅是市場投資的基礎，可以彌補市場投資的不足部分，同時政府財政投資，可以有效控制服務價格，降低公共支付壓力。中國目前地方政府由于財政緊張和《預算法》的發(fā)債約束，普遍存在投資責任的缺位，在供水領域尤其突出。而中央財政的投資的規(guī)范性和穩(wěn)定性存在較大問題，不能成為市政公用投資的核心來源。2、 政府以引入資金為核心導致非專業(yè)公司進入
市政公用事業(yè)的市場化改革實質上是政府公共服務責任的外部化
，這就要求政府在選擇公共服務主體、設定公共服務條件時需要充分盡責。如果政府只以引進資金為改革目的，而忽略公共服務責任，就必然造成只有資金的非專業(yè)公共的進入。而市政公共服務的專業(yè)化要求日趨提高，非專業(yè)公司的進入 ，必然造成服務保障程度的降低
。
3、 公共服務的經(jīng)濟支撐不清晰
所有的市政公用服務成本
，要么以價格形態(tài)的服務收費
，要么以稅收形態(tài)的財政投入和補貼來覆蓋。中國的市政公用作為公共服務
，由于定位不明確
，在部分領域，尤其是城市供水領域
，一直存在價格和財政的推委
，存在稅和費之間的選擇模糊。財政中對供水公共服務責任沒有穩(wěn)定的計劃內(nèi)列支
，簡單推向價格和收費
。
4、 價格形成機制不能有效促進效率的提高
中國目前的價格形成機制是簡單的成本加收益的定價體制
，只對成本的合法性做出判斷，沒有形成對成本合理性的有效引導，制約了企業(yè)提高效率的積極性。同時，成本和價格管理與服務和行業(yè)管理分別隸屬發(fā)改委和住建部，之間嚴重脫節(jié)，引導了行業(yè)企業(yè)忽略服務質量和服務水平一味壓低服務成本。嚴重影響和公共服務的安全性和保障性。
5
、 制度不健全，政策矛盾，使市場機制并未發(fā)揮應有的作用特許經(jīng)營實質上是政府公共服務的外包采購服務
，是一個新型服務結構和責任模式的構建，涉及許多邊界性條件的設定。這些條件包括土地使用、稅收、投資體制、社會保障、財稅體制、產(chǎn)權制度等多方面。而目前指導特許經(jīng)營的僅僅是原建設部的部門規(guī)章，難以形成系統(tǒng)的制度體系。這也是地方市場化改革混亂的根本原因之一。尤其是產(chǎn)權制度所主導的“管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一”的原則與特許經(jīng)營所依托的“資產(chǎn)政府所有、企業(yè)經(jīng)營的服務模式”存在根本協(xié)調(diào)性問題，嚴重影響了市政公用事業(yè)、尤其是供水行業(yè)的改革方向。6、 部分歷史責任 被政府當包袱簡單摔掉
市政公用事業(yè)的改革是歷史的延續(xù)
，是在過去幾十年歷史的積累之上的提升。而傳統(tǒng)市政公用事業(yè)，存在大量的歷史包袱，包括大量富余的人員、重復建設的投資、低劣的服務水平、和設施的歷史欠漲等等
。這些包袱如果政府不能科學合理的擔負，而是簡單當作包袱摔掉
，一定加大水價的壓力
，引發(fā)社會性問題。
五
、 改革模式與改革歷程市政公用事業(yè)的改革在任何一個國家都是一件關系國計民生的難事，因此一個成功的改革需要系統(tǒng)設計
，有序推進。國際上市政服務模式，在項目層面上千差萬別，但是從政府責任層面上就兩大模式。1、 兩種不同的公共服務體系
國際上市政公用事業(yè)都被看作政府社會公共服務
，但是服務責任在市政還是跨市政的流域或者國家，有不同的取舍。法國是市政服務體系的代表，這種體系是世界水務服務的主導，絕大部分國家采取這種模式。英國是國家公共服務體系的代表，我們把英國供水服務體系稱為專營。英國在1989年通過新《水法》將供水服務的市政性質，上升為了國家公共服務，通俗地講，英國是按照中國目前電力、電信的原則來管理水務服務的。不同的供水服務體制需要不同的系統(tǒng)予以支撐
。法國的市政公用體制
，通過特許經(jīng)營來引入市場機制。特許經(jīng)營的本質，是政府擁有資產(chǎn)（或者最終資金），經(jīng)營權開放。經(jīng)營者通過競爭獲得一定時間、一定區(qū)域的經(jīng)營權。競爭設定的關鍵是市場準入競爭，一定要求專業(yè)公司的參與。法國也保留了一定比例的城市政府直接經(jīng)營（供水35%
，污水65%），主要針對服務要求較低的服務內(nèi)容
。
英國專營體制的公司
，法定獲得一定區(qū)域，沒有時間限制的經(jīng)營權
。公司像中國的電力公司一樣
，擁有設施的產(chǎn)權，是產(chǎn)權和經(jīng)營權的統(tǒng)一
。地方城市政府不對供水服務質量和價格進行監(jiān)管
，沒有準入環(huán)節(jié)，但是
，英國成立了世界上最健全的過程監(jiān)管體系
，由獨立經(jīng)濟監(jiān)管機構（OFWAT）實施過程監(jiān)管。在英國專營體制涉及的10個公司的經(jīng)營范圍內(nèi)
，沒有其它服務體制
。
從本質上講，這兩個體系都是科學的
，都是在特定的歷史和政治背景下形成的
，難以區(qū)分優(yōu)劣。中國的市政公用事業(yè)市場化改革有這兩位老師
，念著不同的經(jīng)
。在形式上，我們學習了法國的特許經(jīng)營的皮
，而又采取了英國式的產(chǎn)權體系。既沒有辦法實現(xiàn)法國式的準入競爭和監(jiān)管，也沒有建立起英國式的過程監(jiān)管。這是中國供水改革混亂的根源所在。
！冻擎?zhèn)供水條例》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》明確規(guī)定城市人民政府是負責城市供水管理和實施的主體如果不從根上理順這一管理
，中國市政公用事業(yè)改革不可能走出迷茫。2
、 中國市政公用事業(yè)的屬性在目前中國的政策體系中
，市政公用事業(yè)是一項基本的市政服務?div id="d48novz" class="flower left">。
很多具有公共產(chǎn)品屬性的行業(yè)，如電力
、電信等
，并不屬于市政服務行業(yè)。市政服務的直接責任主體是城市人民政府
，這與其它公共服務有區(qū)別
。電信和電力是國家網(wǎng)絡形式，國家對它的改革原則是通過拆分
，引入競爭
，進行的是中央層次的產(chǎn)權組合。
而市政公用服務
，中央政府在20世紀80年代已經(jīng)把其基本的責任和權利下放到城市人民政府
，一系列的責任都集中在城市。比如
，城市財政對自來水的長期投資
，人員和管理關系，都是市屬的管理體系
。因此
，市政服務是城市政府的責任體系的一個環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)體制之下
，政府需要向消費者
、向公眾提供服務
，自來水公司是事業(yè)單位的經(jīng)營性質
，盈利了政府拿走，虧損了政府補貼
。這就是城市供水行業(yè)從市政公用事業(yè)開始進行市場化改革的起點
。
3、 中國的投資開放
事實上
，市政公用領域的投資開放要遠遠早于特許經(jīng)營制度的引入
。
以水業(yè)建設項目招商引資為代表，80年代末期開始了城市第一階段水業(yè)投資開放改革
，城市政府通過直接或間接擔保
，獲得政府間貸款或國際金融組織貸款
。在這一輪引資中涉及了主要大城市的100多個項目。在中央禁止城市政府參與擔保等直接融資行為之后
，90年代中期開始了第二階段投資探索
，外資開始以合作經(jīng)營并且保證固定回報的形式投資城市水業(yè)的水廠項目。90年代后期城市水業(yè)開始了以大量的BOT（建設-運營-移交）方式為代表的第三階段探索
。
為了規(guī)范從80年代中期開始的國際金融機構貸款
、國際政府貸款行為以及從90年代中期興起的BOT熱潮，1994年對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部發(fā)布了《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》
，肯定污水處理領域項目BOT方式的良好效果
，探討如何采用BOT方式吸收外商投資于基礎設施領域，規(guī)范此類項目的招商和審批
。成都自來水六廠B廠BOT項目是中國第一個經(jīng)國家批準的城市供水基礎設施BOT試點項目
，標志著中國大型供水企業(yè)投資主體多元化改革的突破。2000年5月27日
，建設部發(fā)布施行《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》
。2001年12月，當時的國家計委頒布了《關于促進和引導民間投資的若干意見》
，指出：鼓勵和引導民間資本以獨資
、合作、聯(lián)營
、參股
、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性基礎設施和公益事業(yè)項目建設
；鼓勵和引導民間投資參與供水
、污水和垃圾處理、道路
、橋梁等城市基礎設施建設
。該意見是第一個明確全面吸引非國有資本進入市政公用領域的文件。
2002年3月4日
，國家計委
、國家經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合發(fā)布了新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》
，該目錄自2002年4月1日起施行
。允許外資進入城市供水廠建設、經(jīng)營污水
、垃圾處理廠
，危險廢物處理處置廠（焚燒廠、填埋場）及環(huán)境污染治理設施的建設、經(jīng)營。而供排水管網(wǎng)的建設、經(jīng)營首次被列入限制類投資目錄，要求中方控股。最近開放步伐進一步加大
，2004年7月23日國家發(fā)展改革委、商務部聯(lián)合發(fā)布了《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄（2004年修訂）》
，自2004年9月1日起施行
。與《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》相比，適用于中西部地區(qū)的新《中西部目錄》在條目內(nèi)容上增加了鼓勵類目錄267條
，有股比限制的條目也從《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》的48類縮減為6類
，進一步體現(xiàn)了對中西部地區(qū)擴大開放的支持。明確提出